红牛策略 “十五五”医疗资源再布局，“强基、稳二、控三”怎么做

未来五年，我国将进一步以基层为重点优化医疗资源配置，推动“医防融合”，提高基层应对人口老龄化及重大慢病和重点传染病的综合防控能力。

近日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（下称“‘十五五’规划纲要”）发布，其中用较大篇幅对“促进优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局”“实施医疗卫生强基工程”作出部署，明确未来五年里要进一步提升基层医疗卫生机构诊疗量占比。

与此同时，慢性病与传染病同为重大公共卫生问题。纲要称，健全公共卫生体系，建设分级分层分流救治体系。

多名受访业界人士认为，截至“十四五”末，我国已建成世界上规模最大的医疗卫生服务体系。在告别“大扩张”时代后，“强基、稳二、控三”有望成为“十五五”期间我国提升医疗卫生服务体系公益性和均衡性的关键抓手。有关部门应通过健全医疗联合体内部的激励机制和政府补充机制，完善医保政策，以分级支付推进分级诊疗体系。

“强基”的下一步

业界认为，“十五五”期间，我国推动分级诊疗的政策发力点正出现转向。

根据国家卫健委去年11月发布的数据，在全国2199个县、县级市及部分市区中，共建设运行3099个紧密型县域医共体，基本覆盖了全部的县和县级市及1/3的城市区，覆盖人口达到9.24亿。

未来五年，我国还将支持1000个紧密型县域医共体建设。而在“基本实现县域医共体全覆盖”的同时，“十五五”规划纲要还提出，提升县域医共体的紧密性协同性，推进紧密型城市医疗集团建设。

国务院参事、北京协和医学院卫生健康管理政策学院执行院长刘远立在接受第一财经采访时认为，县域医共体的特征是医疗卫生资源的“纵向整合”，通常以一家县级医院为龙头，让原来分散经营、相互竞争的县、乡、村三级医疗机构成为“一家人”。而紧密型城市医疗集团既有“纵向整合”，也有“横向整合”，也就是同级别医院之间的整合。

而对于提升县域医共体的“紧密性协同性”，刘远立表示，在各级政府和卫健部门推动下，近年来全国县域医共体的数量已在持续增加，但站在高质量发展的角度，有些县域医共体建的时候“激动”，建起来后“不动”。

“典型问题包括技术上缺乏以医护人员下沉为主要手段的强基层措施，业务上没有形成上下联动及双向转诊。”刘远立举例说。

上海市卫生和健康发展研究中心主任金春林持相近观点。“一些地区在‘十四五’期间建设的紧密型医共体，形式上搭起来了，但实则不够‘紧密’。管理体系上还比较碎片化，没有真正实现人财物一体化管理。”

金春林告诉记者，前述这些问题阻碍医共体单位间的医疗资源调度，医共体牵头医院将资源下沉意愿和力度减弱，乡镇两级基层医疗机构的供给短板又会影响需求侧患者“留在基层看病”的意愿。

从强基的效果来看，据国家卫健委统计，“十四五”以来，基层医疗卫生机构的诊疗量占全国诊疗量的比例一直保持在50%以上。2025年我国基层医疗卫生机构诊疗人次在全年全国诊疗人次中占比已达到52.6%。

但从同比来看，第一财经根据该委今年1月公布的《2024中国卫生健康统计年鉴》梳理，2015年以来，基层医疗卫生机构诊疗人次在全国诊疗人次中占比出现小幅波动，2015年达到56.4%左右，在2021之后，连续数年维持在50%~53%。

为了增强县域医共体的紧密性、协同性，刘远立表示，近年来，包括福建三明市、河南安阳市在内部分地区，对县域医共体实行医保经费总额预算、结余留用（基于考核）的改革，这些举措已被实践证明是促使医护人员下沉、提升县域医共体紧密性协同性的有效激励措施。

为通过医保改革推动分级诊疗，近年来，医保部门在将符合条件的村卫生室纳入医保定点管理的同时，还推动报销待遇向基层就医群众倾斜。比如，将不同级别医疗卫生机构平均报销比例拉开5~10个百分点的差距；明确居民医保高血压、糖尿病“两病”专项保障主要支付二级及以下基层医疗卫生机构相关药品费用等；一些地方遴选部分常见病、多发病作为基层病种，实行“同病同治同价”。

“十五五”规划纲也提到，要进一步深化医保支付方式改革，优化结余资金使用，完善不同层级医疗机构差异化支付政策。

“但在紧密型医共体医保总额付费下，部分医共体内部还存在‘抢蛋糕’问题。医共体牵头单位既面临城市医院虹吸，又可能需要与县域基层医疗机构竞争，这种风险内部化问题仍需要在‘十五五’期间进一步在‘三医’协同中破解。”金春林认为。

稳二、控三

为了增强医疗卫生体系的均衡性和公益性，优化医疗机构功能定位和结构，“十五五”期间，在“强基”的同时，也需要“稳二、控三”。

“稳二”即稳定二级医院规模。作为医疗卫生服务体系的“夹心层”，近年来，多地二级医院遭遇患者“上不来、下不去”的尴尬境地，进而导致部分二级医院出现优质人才流失、服务能力弱化、运行压力增大等情况。

国家卫健委于3月10日公布的“2025年1~9月全国医疗服务情况”显示，这期间，基层医疗卫生机构服务和三级医院分别服务了20.6亿人次和22.28亿人次，同比分别增长2.7%和6.4%。但同期，二级医院为9.16亿人次，同比减少2.8%。

跳出单个机构的视野，在医疗联合体建设和人口老龄化的双重背景下，二级医院不应盲目地与三级医院同质化竞争，而是应该做好“承上启下”工作，找准差异化定位。

2026年全国卫生健康工作会议已提出，稳定二级医院运行并拓展康复护理功能。“十五五”规划纲要也明确，支持有条件的二级医院提供康复和护理服务。

“控三”则是调控三级医院规模、发展速度，优化结构。

“卫生健康领域发展不平衡的问题，突出体现在基层能力普遍不足，而不少地方三级公立医院的规模却在无序扩张。因此，在优化医院功能定位和布局中，预计‘十五五’期间的重点不是增量（单纯增加国家区域医疗中心的数量），而是存量改善，也就是‘提质增效’。”刘远立说。

而在分级诊疗背景下，一些三级医院挂牌成为“国家医学中心”或“国家区域医疗中心”，它们不仅需要解决疑难重症，还需要承担公立医院高质量转型中技术创新等任务。

根据“十五五”规划纲要，“稳步有序”推进国家医学中心建设，推动国家区域医疗中心“提质增效”。同时，围绕高水平重点专科方向，支持若干国家医学中心建设，提升疑难危重疾病诊治、临床技术引领、医学科研转化和领军人才培养能力。

全国政协委员、国家传染病医学中心主任张文宏在接受第一财经采访时表示，当前，国家区域医疗中心在物理空间布局和网络骨架上已基本成型。接下来的建设重点，已从解决区域医疗“有没有”的问题，转向解决“优不优”的问题。

“过去，主要依靠输出医院派驻专家长期驻诊，以解决当地‘看大病难’的痛点。未来的‘提质增效’，核心在于让当地团队真正‘接得住’。这要求通过数字化手段，将国家中心的诊疗规范、临床路径乃至临床思维，固化到区域中心的日常业务流程中，实现从‘输血’到‘造血’的转变。”张文宏认为，国家医学中心不应只是一个孤立的医疗“高地”，未来应更着力于解决“优质资源下沉的深度”问题。

推动医防融合

“十五五”规划纲要在谈及“加快建设健康中国”时，还提出两个“分级”目标：一是建设优质高效医疗服务体系，完善分级诊疗体系；二是健全公共卫生体系，建设分级分层分流救治体系。

张文宏解释说，“分级分层分流救治体系”与普通意义上的“分级诊疗”虽然都涉及医疗资源的统筹配置，但核心存在区别。

张文宏认为，“分级诊疗体系”侧重于解决“日常就医的秩序与效率”问题，优化常态下的医疗资源配置；而“分级分层分流救治体系”则需要增强“突发疫情冲击下的医疗系统韧性”，以应对潜在传染病大流行风险下的资源挤兑。

国家卫健委主任雷海潮在全国两会期间表示，传染病威胁整个人类健康，伴随社会的发展和演化演进，“时时刻刻在我们身边”。要维护国家整体安全，必须要做好传染病防控工作，要提升传染病的监测预警、风险评估、检验检测、医疗救治、应急处置等各方面的能力。加强公共卫生体系能力建设是该委接下来着力的重点方向。

15日，国家疾控局微信公号刊发了国家疾控局党组书记、局长，中国工程院院士沈洪兵的署名文章。他提到，从体系布局看，公共卫生与临床医疗的分离依然突出。疾控机构在医疗卫生体系中的职能定位与权责配置存在落差，对医疗机构落实疾病预防控制责任的监督职能与技术支撑作用未能充分发挥；从资源配置看，卫生健康投入中的“重医轻防”结构性失衡问题仍然没有得到根本性改变，一定程度上影响疾病预防策略措施的持续性落实。

为此，沈洪兵表示，要推进疾控领域强基工作，统筹各方资源，完善政府投入机制，推动向疾病预防和公共卫生领域倾斜。加强上级疾控机构对下级疾控机构的业务领导，探索市域疾控联合体建设，提高基层疾控资源配置效率，筑牢疾控基层网底。

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